Надзор за исполнением законов при приёме, регистрации, разрешении сообщений о преступлениях и рассмотрении обращений и жалоб в органах ФСБ (Г. Анисимов, журнал "Законность", N 7, июль 2017 г.)
Журнал "Законность", N 7, июль 2017 г., с. 17-20.
В соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях является: 1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 2) соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершённых и готовящихся преступлениях; 3) выполнение оперативно-розыскных мероприятий; 4) проведение расследования; 5) законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
В процессе осуществления органами ФСБ России оперативно-розыскных мероприятий*(1), проведения расследования по уголовным делам, отнесённым к их компетенции, может возникнуть необходимость в приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.
Законодатель в ч. 2 ст. 37 УПК РФ ставит на первое место полномочие прокурора по надзору за исполнением законов при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в ходе досудебного производства по уголовному делу. Со своей стороны, наука прокурорского надзора весьма плодотворно исследует проблему прокурорского надзора за исполнением законов при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. В результате прокурорские работники в своём распоряжении имеют методические пособия, посвящённые вопросам прокурорского надзора за исполнением законов при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях*(2). Специфика прокурорского надзора на этом направлении в первую очередь связана со статусом органов ФСБ, поскольку значительная часть их деятельности регулируется законодательством о военнослужащих и военной службе. На этом основании полномочия по надзору разделяются между территориальными и военными прокуратурами.
Исходя из опыта общения с коллегами из других регионов, можно считать, что именно в этой части возникают проблемы, особенно у сотрудников, которые осуществляют надзор за органами ФСБ незначительный промежуток времени. На примере работы прокуратуры Свердловской области в этой сфере постараемся по возможности ответить на возникающие на практике вопросы.
Основным методом осуществления прокурорского надзора за исполнением законов при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях является проверка. Проверки в УФСБ России по Свердловской области проводятся ежемесячно в соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора РФ от 5 сентября 2011 г. N 277 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия". Значительную часть информации о преступлениях органы ФСБ получают из обращений граждан, заявлений и сообщений о преступлениях. В ходе проведения проверок в первую очередь изучается книга учёта письменных обращений (предложений, заявлений и жалоб), которой присваивается номер в соответствии с требованиями по делопроизводству в органах ФСБ.
Зачастую от коллег можно услышать критические замечания о том, что в ходе реализации своих полномочий прокурор территориальной прокуратуры не осуществляет надзор за исполнением законов о порядке рассмотрения обращений и жалоб граждан в УФСБ, поскольку это компетенция органов военной прокуратуры. С такой позицией нельзя согласиться, сославшись на требования п. 1.3 приказа Генерального прокурора РФ N 277, в соответствии с которым прокурор обязан производить сверки регистрационно-учётных данных органов дознания и предварительного следствия с имеющимися документами и данными, указывающими на противоправный характер деяний. Именно обращения граждан, поступающие в соответствующее управление, как правило, и содержат информацию о противоправных деяниях. Кроме этого, в соответствии с п. 6 приказа Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. N 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" на военных прокуроров возложены обязанности по рассмотрению обращений, содержащих сведения о нарушениях законодательства, допущенных исключительно военнослужащими, лицами гражданского персонала Вооружённых Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей, а также жалоб на действия и решения подчинённых военных прокуроров; в пределах компетенции обязанности по участию в судебном рассмотрении ходатайств и жалоб в порядке уголовного судопроизводства. В остальной части надзор за рассмотрением жалоб и обращений относится к компетенции территориальных прокуроров.
В основном поступившие в УФСБ России по Свердловской области обращения граждан регистрируются и рассматриваются по существу в порядке и сроки, установленные Инструкцией об организации рассмотрения обращений граждан РФ в органах Федеральной службы безопасности, утверждённой приказом ФСБ России от 30 августа 2013 г. N 463 (далее - Инструкция по жалобам). Опыт прокурорского надзора показывает, что поступающие в управления заявления и сообщения о преступлениях в основном регистрируются и рассматриваются в соответствии с Инструкцией по организации в органах федеральной службы безопасности приёма, регистрации и проверки сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях и событиях, угрожающих личной и общественной безопасности, утверждённой приказом ФСБ России от 16 мая 2006 г. N 205 (далее - Инструкция по УРД). Для этого в УФСБ заведены книга N 1 для регистрации собственно сообщений о преступлениях и книга N 2 для регистрации иной информации о преступлениях, требующей дополнительной проверки.
В ходе проверок прокурор осуществляет сверку данных книги учёта письменных обращений (предложений, заявлений и жалоб) и книг N 1 и 2, изучает первичные материалы рассмотренных оперативными подразделениями жалоб и обращений граждан. В ходе проведения указанных проверочных мероприятий зачастую выявляются нарушения в деятельности сотрудников органов безопасности, которые требуют внимания органов прокуратуры. Остановимся на наиболее часто встречающихся нарушениях. На наш взгляд, условно выявляемые нарушения можно разделить на четыре группы.
1. Нарушения порядка регистрации и рассмотрения обращений и заявлений граждан. Нарушения, относящиеся к этой группе, как правило, касаются сроков рассмотрения и направления по подведомственности обращений граждан и организаций. Например, в УФСБ в июне 2016 года зарегистрировано обращение директора общественной организации Б., который сообщил о нарушениях природоохранного законодательства в части незаконной добычи природных ресурсов. Указанное обращение принято к рассмотрению сотрудниками управления, однако из содержания жалобы не усматривалось, что она относится непосредственно к компетенции органов безопасности. Разрешение указанного обращения входило в компетенцию органов Росприроднадзора и прокуратуры РФ.
В силу п. 18 Инструкции по жалобам письменные обращения, содержащие вопросы, решение которых не входит в компетенцию органа безопасности, направляются в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий государственный орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с письменным уведомлением гражданина о переадресации обращения.
Несмотря на это, обращение Б. своевременно по подведомственности не передано. При этом передача обращения по подведомственности не препятствовала проведению оперативно-розыскных мероприятий по указанным в ней фактам. В ходе проверки, проведённой в ноябре 2016 года, выявлен факт рассмотрения сотрудниками УФСБ России обращения гражданина (являющегося подозреваемым по уголовному делу) о применении к нему насилия со стороны сотрудников органов внутренних дел с целью принуждения к даче признательных показаний. Указанное обращение по подследственности в органы Следственного комитета не направлялось, фактически принято к производству и проведена проверка, заявителю дан немотивированный ответ. По подведомственности обращение направлено только по истечении более чем 50 дней. Только после принятия мер прокурорского реагирования нарушения устранены.
Кроме этого, в течение непродолжительного периода 2013 г. в УФСБ России по Свердловской области были выявлены нарушения сроков рассмотрения обращений в части неучёта дня поступления обращения в общий срок проверки. В результате ответы по некоторым обращениям давались на 31-й и 32-й дни соответственно. После принятия мер прокурорского реагирования нарушения устранены и более не допускаются.
2. Нарушения порядка регистрации материалов ОРД, направляемых в соответствии со ст. 11 ФЗ от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" . Эта группа нарушений связана с порядком регистрации материалов оперативно-розыскной деятельности. Следует отметить, что важным источником информации в этом случае служит книга учёта исходящей несекретной документации (далее - книга учёта), в которой регистрируются материалы ОРД, направляемые в иные правоохранительные органы в порядке ст. 11 ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".
В надзорной практике прокуратуры Свердловской области встречались случаи нерегистрации таких материалов в книге N 1. Например, в ходе проверки, проведённой в феврале 2016 года, установлено, что УФСБ согласно книге учёта в правоохранительные органы области направлено 16 постановлений о представлении результатов ОРД, из которых 8 для использования в качестве поводов и оснований для возбуждения уголовного дела в порядке ст. 140-145 УПК. Из указанных информаций 2 зарегистрированы в установленном законом порядке в книге N 1 управления с составлением рапорта об обнаружении признаков преступления. Однако в отношении 6 постановлений, переданных в органы внутренних дел, рапорты об обнаружении признаков преступлений не выносились, в книге N 1 они не регистрировались.
В информации, направленной прокуратурой области начальнику УФСБ России по Свердловской области, указано, что в соответствии со ст. 11 ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", п. 4 Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд, утверждённой совместным приказом руководителей правоохранительных органов от 27 сентября 2013 г., уполномоченным должностным лицам (органам) представляются результаты ОРД, которые соответствуют установленным Инструкцией требованиям и могут служить поводом и основанием для возбуждения уголовного дела. Пункт 6 Инструкции и п. 4 Инструкции по УРД обязывают предоставлять результаты ОРД в виде рапорта об обнаружении признаков преступления или сообщения о результатах оперативно-розыскной деятельности. В связи с этим на основании требования прокуратуры области все перечисленные документы зарегистрированы в книге N 1.
3. Нарушения порядка регистрации и рассмотрения материалов о преступлениях, полученных в результате уголовно-процессуальной деятельности сотрудников УФСБ. Среди нарушений этой группы следует выделить нерегистрацию в книге N 1 постановлений о выделении в отдельное производство материалов уголовных дел в порядке ст. 155 УПК, а также нарушения при проведении процессуальных проверок в порядке ст. 144-145 УПК. Например, в нарушение требований ст. 143, 144, 145, 155 УПК следователи СО УФСБ России по Свердловской области, установив в 2014 г. в ходе расследования нескольких уголовных дел факты сбыта наркотических средств неустановленными лицами, рапорт об обнаружении признаков преступления не составили. Постановление о выделении в отдельное производство материалов уголовного дела как сообщение о преступлении в книге N 1 не зарегистрировали, материалы необоснованно направили в оперативные подразделения для проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Оперативные подразделения управления, получившие указанные материалы, мер к их регистрации в книге N 1 также не приняли, проверку в порядке ст. 144-145 УПК не организовали, материалы использовали в оперативной работе. После внесения прокурором области в адрес начальника УФСБ представления нарушения устранены, приняты меры к их недопущению в будущем.
4. Нарушения порядка регистрации и рассмотрения сообщений о преступлениях, поступающих из иных органов. К нарушениям этой группы мы относим те недостатки в работе подразделений УФСБ, из-за которых своевременно не регистрируются материалы и сообщения о преступлениях, поступающие из других правоохранительных органов или относящиеся к компетенции иных правоохранительных органов. Например, в деятельности органов безопасности могут встречаться факты нерегистрации в книге N 1 сообщений о преступлениях, относящихся к компетенции иных правоохранительных органов (например, заведомо ложное сообщение об акте терроризма - ст. 207 УК) и, как следствие, несвоевременное направление или ненаправление их по подведомственности.
Кроме того, в прокуратуру области в 2016 г. из УФСБ России по Свердловской области поступил материал процессуальной проверки управления СК России по Свердловской области. Изучение материала показало, что он выделен из уголовного дела в отношении руководителя следственного органа К. и в порядке ст. 155 УПК направлен в УФСБ для принятия решения в порядке ст. 144-145 УПК по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 283 УК. В связи с тем, что сотрудники УФСБ не усмотрели в материале сведений о преступлении, материал без регистрации в книге N 1 направлен в прокуратуру области для оценки и принятия решения. В сопроводительном письме была ссылка на то, что проведение проверки по материалу невозможно в связи с отсутствием в нём необходимой информации.
Прокуратура в материалах, возвращённых в УФСБ по результатам проверки, указала, что в соответствии со ст. 144, 145 УПК и пп. 3 и 14 Инструкции по УРД сообщения о преступлениях, поступившие в органы безопасности по подследственности, регистрируются в обязательном порядке. На основании информации прокуратуры области управление организовало проведение проверки в порядке ст. 144-145 УПК, по результатам которой принято законное процессуальное решение.
Вместе с этим следует отметить, что нарушения законодательства в работе управления ФСБ России по Свердловской области носят единичный характер, а руководство управления в каждом случае оперативно принимает эффективные меры по устранению выявленных недостатков и недопущению их вновь. Результаты прокурорских проверок регулярно обсуждаются с начальниками структурных подразделений, работники прокуратуры принимают участие в обучающих семинарах, организованных ФСБ России.
Пристатейный библиографический список:
Агутин А.В., Куликова Г.Л. Организация прокурорского надзора за исполнением законов при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях: Учебное пособие. - М., 2016.
*(1) В силу ст. 10 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" органы ФСБ России в соответствии с законодательством РФ проводят оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, представляющих угрозу безопасности РФ, и преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законом к их ведению, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооружённых формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя РФ.
*(2) См., напр.: Агутин А.В., Куликова Г.Л. Организация прокурорского надзора за исполнением законов при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях: Учебное пособие. М., 2016, с. 96.
Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Анисимов Г.Г. Надзор за исполнением законов при приёме, регистрации, разрешении сообщений о преступлениях и рассмотрении обращений и жалоб в органах ФСБ
Anisimov G.G. Supervision over implementation of laws in the course of reception, reg istration and processing of crime re ports and consideration of requests and claims in the bodies of the Feder al Security Service
Г.Г. Анисимов - старший помощник прокурора области по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях, противодействии экстремизму и терроризму прокуратуры Свердловской области, кандидат юридических наук
G.G. Anisimov - PhD (Law), Senior Assistant to the Regional Public Prosecutor for Supervision over Imple mentation of Laws on Federal Security, In terethnic Relations, Combating Extremism and Terrorism, Public Prosecutor's Office of the Sverdlovsk Region
Статья посвящена проблемам прокурорского надзора за исполнением законов при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях и рассмотрением обращений и жалоб в органах Федеральной службы безопасности.
The article is dedicated to problems of pub lic prosecutor's supervision over the implemen tation of laws in the reception, registration, and allowing messages of crimes and the consider ation of appeals and complaints to the Federal Security Service.
Ключевые слова: прокурор; федеральная служба безопасности; прокурорская дея тельность.
Keywords: public prosecutor; federal secu rity service; prosecutorial activities.
Ежемесячное научно-практическое издание, в котором публикуются:
- материалы, отражающие деятельность прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов, а также деятельность других правоохранительных органов;
- новое законодательство и его комментарий;
- организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера);
- материалы, освещающие прокурорскую, следственную, судебную, арбитражную практику;