Здесь вам не тут. Почему сингапурская модель никак не приживется на казахстанской почве
На днях очередная высокопоставленная казахстанская делегация посетила с рабочим визитом Сингапур. Как было заявлено, основной целью визита являлось изучение сингапурского опыта государственного управления и планирования.
О том, что Казахстан в качестве ориентира выбрал именно сингапурскую модель, говорил несколько лет назад еще Кайрат Келимбетов, когда возглавлял Министерство экономики и бюджетного планирования, которое принимало участие в разработке первой версии административной реформы. Тогда речь шла о создании классической модели «государства-корпорации». Вот цитата из интервью Кайрата Келимбетова в 2004 году: «Казахстан только на пути становления. Мы лишь формируем государственную службу, в отличие от тех стран, где она складывалась веками. При выборе модели мы опирались на наиболее эффективный опыт. Согласно данным Всемирного банка — анализу регуляторного бремени и эффективности госаппарата, таковым признан опыт Сингапура. Его мы и берем на вооружение».
Но отличием является то, что в основе сингапурского экономического чуда изначально лежала успешная административная реформа. У нас же наоборот: необходимость проведения административной реформы связана с тем, что ее отсутствие начинает тормозить развитие экономики в целом, снижая ее конкурентоспособность. Естественно, наша республика находится в более сложном положении, так как правительство поставило цель нанести удар по уже сложившемуся бюрократическому корпоративизму.
Понятно, что конкурентоспособная экономика не может быть без конкурентоспособного государственного аппарата и прозрачных национальных компаний. И как показывает мировой опыт, любая «административная реформа» обычно начинается по нескольким причинам. Это могут быть финансово-экономические проблемы, что уже наблюдается в Казахстане с конца прошлого года. Либо осознание обществом неэффективности как существующей системы управления, так и взаимодействия государства и общества. Нередко такое осознание приходит к руководству страны, которое видит, что бюрократический аппарат не успевает реагировать на объективные потребности экономического и политического развития. Иногда причиной является нарушение экологического баланса, при котором, говоря языком биологов, количество живых организмов на какой-либо территории превышает объемы кормовой базы. Проще говоря, количество чиновников начинает превышать количество работающих людей при параллельном сокращении доступа к распределительной кормушке. В результате назревает внутреннее бюрократическое напряжение, когда нижние звенья бюрократического аппарата уже не могут обогатиться, а верхние не хотят делиться. И напряжение надо как-то снимать, в том числе через «административную реформу». Хуже, если конкурирующие группы интересов рассматривают «административную реформу» в качестве дополнительного инструмента перераспределения своего влияния.
Что касается Казахстана, то официально главной целью «административной реформы» было заявлено повышение эффективности бюрократического аппарата, внутри которого хотят провести четкую границу между тремя функциями: разработка стратегии (министерства), контроль и надзор (служба внутреннего контроля), реализация. Кроме этого назывались еще три цели: снижение государственных расходов, необходимость повышения способности правительства к реализации проводимой политики, улучшение государством функций работодателя.
Но возникают два закономерных вопроса: 1. «По каким критериям будут определять эффективность всего бюрократического аппарата в Казахстане?» и 2. «Кто будет этим заниматься?» В том же бизнесе все намного проще, так как здесь эффективность и конкурентоспособность определяется понятием «коммерческая прибыль». Вполне возможно, по отношению к государственным органам власти речь идет о «социальной прибыли», то есть о росте доверия населения к власти в целом. При этом сам Ли Куан Ю как-то отметил, что самое главное в административной реформе - иметь чистую центральную власть. Если люди наверху не являются образцом и примером моральных стандартов, которые они постепенно внедряют на более низких уровнях власти, сделать что-либо очень трудно.
В то же самое время можно увидеть некоторое противоречие, которое существует между разными моделями выстраивания эффективного государственного управления. Если сингапурская модель делает акцент в первую очередь на модернизации управленческого аппарата, приближая его к корпоративному управлению без демократических механизмов, то, например, Всемирный банк выделяет шесть главных составляющих такого управления. Во-первых, это гражданское участие и подотчетность. Во-вторых, политическая стабильность и отсутствие насилия. В-третьих, эффективность деятельности правительства. В-четвертых, качество инструментов и институтов регулирования. В-пятых, наличие правового государства. В-шестых, сдерживание коррупции. Как видно, на первое место Всемирный банк все-таки ставит именно гражданское участие, что практически отсутствует в модели Ли Куан Ю. В этом случае оправданным является вывод экономистов Кифера и Шифли о том, что «лучше развиваются не те страны, которые богаты природными ресурсами, и не те, которые проводят правильную экономическую политику, а те, где существует устойчивая и прозрачная система правил».
С другой стороны, глобальный рейтинг качества государственного правления, который составляет Всемирный банк, также не истина в последней инстанции. Как говорит уже упомянутый ведущий экономист ВБ Филипп Кифер, всегда следует учитывать то, что управление - чрезвычайно многомерное понятие. Свести его даже к шести параметрам очень сложно. Вторая проблема в том, что не так-то легко определить, что такое вообще эффективное государственное управление. Для одних это демократическое правление, для других - стабильный экономический рост. Вот, например, немецкий эксперт Флориан Виллерхаузен считает, что и авторитарные режимы могут быть успешными в экономическом плане. Хотя традиционно политологи утверждали, что экономический рост приводит к росту демократии, и наоборот. Здесь видно влияние известного многим политологам «Закона Сеймура Липсета», который гласит, что с повышением благосостояния увеличиваются политические свободы. Но российский экономист Андрей Илларионов месяц тому назад на одной из казахстанских конференций говорил о наличии так называемого принципа «ножниц» у России и Казахстана, когда существует разрыв между ростом ВВП и низким институциональным развитием. Ему вторит и Аурель Круассан, профессор политологии из Гейдельберга, считающий, что уровень благосостояния сам по себе не является достаточным условием для перехода к демократии. Но он способствует тому, что политическая система остается стабильной. То есть экономический рост укрепляет любой режим, независимо от того, демократический он или авторитарный. А вот в вопросах устранения любых кризисов есть разница между этими системами. При этом Филиппа Кифера удивляет то, что очень часто любой разговор о качестве управления воспринимается правительствами куда болезненнее, чем разговор о качестве системы здравоохранения или образования. Хотя сказать, что в какой-либо стране низкий уровень здравоохранения, - это практически то же самое, что обвинить ее правительство в некомпетентности, ведь между этими параметрами существует причинно-следственная связь.
При этом в политической истории еще не было случая, чтобы эффективность государственного аппарата повышалась благодаря тому, что административную реформу проводят сами чиновники. Понятно, что появление нового поколения казахстанских чиновников, которые рассматривали бы себя в качестве менеджеров, нанятых народом для оказания государственных услуг, займет гораздо больше времени, чем хотелось бы. Но текущие потребности политического и экономического развития не дают возможности ждать. Эффективная реализация государственных программ необходима уже сейчас. В этом случае значительную помощь государственному аппарату могут оказать многочисленные негосударственные структуры, такие, например, как неправительственные организации и политические партии. Плодотворная кооперация между НПО, партиями и государственными структурами в сочетании с механизмом электронного правительства помогла бы решить большое количество существующих проблем в функционировании государственного аппарата. Прозрачность, отчетность перед обществом, многочисленные социальные лифты для карьерного роста благодаря профессиональным данным - все это поможет данной административной реформе.