И.Ф. Албегова. Введение в специальность "Социальная работа"
2 Министерство образования Российской Федерации Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова Кафедра социальных технологий И.Ф. Албегова Введение в специальность "Социальная работа" Учебное пособие Ярославль 2002
3 ББК У9(2)272.3я73 А45 Рецензенты: кафедра педагогики и психологии начального обучения ЯГПУ им. К.Д. Ушинского; канд. психол. наук, доц. В.А. Урываев. А45 Албегова И.Ф. Введение в специальность "Социальная работа": Учеб. пособие / Яросл. гос. ун-т. - Ярославль, с. ISBN В пособии изложены основные закономерности возникновения, становления, развития социальной работы в России и за рубежом, представлены требования Государственного образовательного стандарта высшего образования по данной специальности, примерной программы и положения об итоговой государственной аттестации выпускников высшего профессионального учебного заведения по направлению и специальности «Социальная работа». Представляет интерес для студентов специальности "Социальная работа", членов государственных и общественных организаций, занимающихся социальной работой с населением. ББК У9(2)272.3я73 А45 ISBN Ярославский государственный университет, 2002 Албегова И.Ф.,
4 Введение Дисциплина «Введение в специальность «Социальная работа» введена новым, доработанным Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования и относится к числу общепрофессиональных дисциплин. Основной целью данного предмета является ознакомление слушателей (студентов) с закономерностями возникновения, становления и развития социальной работы, принципами и методами её осуществления. Другими словами, дисциплина «Введение в специальность «Социальная работа» призвана дать студентам общую ориентацию для изучения как специальных общепрофессиональных дисциплин, так и дисциплин гуманитарного и социальноэкономического цикла. В пособии социальная работа рассматривается как особый феномен современного общества, как вид практической деятельности, как наука и как учебная дисциплина. В соответствии с этими подходами к социальной работе предлагаются и различные варианты её определения. Особое внимание уделено выделению основных этапов становления социальной работы как вида профессиональной деятельности в России и за рубежом. В пособии рассмотрена система подготовки социальных работников в стране, изложены требования Государственного стандарта к уровню квалификации и подготовки выпускника по специальности «Социальная работа». В помощь студентам даны вопросы для контрольной проверки знаний по курсу, список тем (проблем) для курсовых работ и список рекомендуемой литературы. 3
5 История развития гуманистических традиций в России Истории человечества социальная работа как общественное явление известна давно. Еще на заре формирования мировых религиозных и этических систем имели место и благотворительность, и призрение ближнего, и филантропия. Возникновение и развитие данного явления связано, прежде всего, с существованием естественных различий между людьми по полу, возрасту, национальности, состоянию здоровья, месту жительства и т.д. Мужчины и женщины, дети и пожилые, здоровые и инвалиды, сельские жители и городские - все они имеют разные способности и возможности их реализации, отличаются друг от друга потребностями и способами их удовлетворения. На основе естественных различий возникают социальные: по уровню материальной обеспеченности, образования, профессиональной подготовки, по отношению к власти и средствам производства. Естественные и социальные различия лежат в основе разделения общества на группы, совокупность которых образует социальную структуру. Все группы отличаются спецификой возникновения и развития, имеют свои социально-психологические характеристики, интересы и разный статус в обществе. Более того, у каждой группы, как и ее отдельных членов, всегда есть определенные проблемы, связанные с этими различиями. При этом одни могут их решать самостоятельно, другим нужна помощь людей, групп, всего общества. И так было всегда, в любой стране и регионе, на любом этапе развития человечества. В связи с этим социальную работу можно определить как выявление проблем (человека, группы, общества) и оказание помощи в их решении. Такое широкое толкование социальной работы позволяет понять ее суть, вскрыть основное содержание и разобраться в способах и методах ее осуществления. Говоря о социальной работе как об общественном явлении, нужно отметить, что в истории любого народа традиции помощи, любви, сострадания пестовались религиями, являлись чертами 4
6 национальных характеров. Сострадание, соболезнование, стремление разделить горе и беду другого - вот то общее, что всегда объединяло людей, независимо от их пола, возраста, национальности и вероисповедания. Россия, в отличие от других стран, имеет самый богатый опыт такой социальной работы. Еще древние путешественники Запада отмечали особые качества славянских народов, такие, как гостеприимство, внимательность, благотворительность, призрение. В своём историческом развитии благотворительность приобрела различные формы - от милостыни к общественному призрению и до организованной государственной системы социальной защиты, сочетающейся с различными видами общественной и частной благотворительной деятельности. Милостыня - это подаяние в виде денег или иных материальных средств нуждающимся гражданам. Как правило, она не поддаётся организации и осуществляется по принципу «из рук в руки». Общественное призрение - это одна из наиболее цивилизованных, по сравнению с милостыней, форм благотворительности, осуществляемых государством, церковью, обществом или частными лицами и выражающаяся прежде всего в предоставлении нуждающимся приюта и пропитания. Само слово "призрение" означает держать в поле зрения, заботиться, смотреть с участием, сочувственно, милосердно. Призирать, призреть, призревать, призрить означает принять, приютить, пристроить, дать приют и пропитание, взять под покров свой и озаботиться нуждами ближнего. Призрение отличается организацией, которая проявляется в создании различных заведений в зависимости от категорий нуждающихся в призрении: интернаты, больницы и т.д. Оказывать её могут государственные и ведомственные учреждения, общественные объединения, церковь. Как правило, призрение распространялось на Руси на тех, кто действительно нуждался в помощи и не делал из своей нужды промысла, то есть не симулировал своё бедственное положение с целью злоупотребления человеческим состраданием во имя получения необоснованной помощи как основного источника своего существования. Мотивами общественного призрения являлись гражданская солидарность и забота о благе нуждающихся. 5
7 В 2001 году российской социальной работе исполнилось 300 лет. В российской истории можно выделить шесть основных этапов становления моделей социальной деятельности. При этом термин «социальная деятельность» используется как обобщение следующих понятий: «государственное призрение», «социальное обеспечение», «социальная защита» и т.п. Основанием для выделения этапов являются коренные изменения в содержании, принципах и методах осуществления социальной деятельности. I этап - с 1551 года по 1725 год - этап формирования и реализации идеи государственного призрения; II этап - с 1725 года по 1796 год - этап формирования системы (модели) общественного призрения. III этап - с 1796 года по 1917 год - этап совершенствования системы (модели) общественного призрения и частной благотворительности. IV этап - с 1917 по 1918 год - этап возврата к модели государственного призрения. V этап - с 1918 года по 1991 год - этап становления и реализации советской модели социальной деятельности. VI этап - с 1991 года по настоящее время - этап формирования современной российской модели социальной деятельности. Знаток истории России С.М. Соловьев, ссылаясь на письменные свидетельства западных путешественников древности, побывавших среди славянских племен, отмечает гостеприимство славян, их «ласковость», хорошее обхождение с пленными, которые у славян не рабствовали весь век, как у других народов, а по истечении определённого срока были вольны или возвращаться к своим, давши откуп, или оставаться жить между славянами в качестве друзей и вольных людей. Ещё в 911 году князь Киевский Олег, проникнутый человеколюбием, заботой о соплеменниках, попавших на чужбину и оказавшихся в плену в чужих странах, заключает с греками договор по выкупу пленных. В 945 году примерно такой же договор был заключен с великим князем Игорем Киевским, опять-таки направленный на то, чтобы россияне и греки, в какой бы стране они ни увидели своего соотечественника - россиянина, грека, могли выкупать его и отправлять на Родину. 6
8 То есть ещё до принятия христианства на Руси имели место чувства сострадательности, человеколюбия, проявлялась особая духовность, свойственная нашим далёким славянским предкам. Конечно, введение христианства на Руси оставило заметный след в развитии русской духовности в последующие периоды. Она находилась под влиянием православного учения Владимира Святославича, князя Киевского. Знакомясь с учением Евангелия о необходимости оказания помощи ближнему и другими положениями, князь Владимир Красное Солнышко своим друзьям, своему окружению показывал пример сострадательности. Он призывал всех нищих, всех, кто нуждается, приходить к нему на княжеский двор за помощью. А для тех, кто немощен и не может прийти на княжеский двор, продукты развозили на телегах и раздавали. То есть традиция личной благотворительности заложена ещё в далёкой древности. Большую роль в развитии общественного призрения сыграло принятие князем Владимиром в 996 году Устава, или Закона, по нашему понятию, определившего это в качестве основной службы, которая должна была заниматься развитием благотворительности и общественного призрения. Он поручил церкви специальное ведение этой работы. В последующем эту линию человеколюбия продолжали другие князья. Князь Владимир Мономах, правнук Владимира Красное Солнышко, старался подражать своему прадеду, развивал эту деятельность. Летописцы свидетельствуют, что он был настолько чуток и человеколюбив, сострадателен к нищете и убожеству, что каждого страждущего, каждого нищего старался «напоити и накормити, как мать дитя своё». Общая тенденция развития благотворительности на Руси (общественное призрение) была приостановлена нашествием татаро-монгол. В этот период церковь взяла на себя высокую функцию выполнения социальной работы. Это связано с тем, что татарские ханы, особенно в первый период господства над Русью, уважительно относились к духовенству, освобождали церкви и монастыри от дани и поборов и не лишали духовенство возможности заботиться о призрении нуждающихся. К этому времени рождается довольно широкая система монастырей. Так, до XII века бы- 7
9 ло известно 20 монастырей, в XII веке появилось ещё 50, а до конца XIII века уже насчитывалось 100 монастырей. В них находили приют и помощь те, кто страдал, нуждался в призрении. Церковь выполняла очень важную роль в сохранении русской духовности. И в результате мобилизации всех внутренних сил, особенно на северо-востоке, началось движение за возрождение Руси. Постепенно усиливалась функция Московского княжества. Церковь по-прежнему продолжала выполнять важную роль, но в деле помощи нуждающимся наметилось две тенденции. Первая это продолжение линии князя Владимира Мономаха, которая проявляется в личной, частной благотворительности, оказании помощи страждущим. Вторая представляет собой государственную помощь. Эту идею впервые высказал Иван Васильевич Грозный на Стоглавом Соборе в 1551 году. В частности, он отметил, что надо в каждом городе достроить богадельни, больницы, собрать с улицы всех нуждающихся, нищих, убогих и таким образом оказать им помощь, приютить их. Но эта идея реализована не была (как, впрочем, и сейчас). Впервые на государственном уровне ставится задача решения этой проблемы в 1668 году во время царствования Федора Алексеевича. По его указу принимается решение построить официально (не по линии церковной), по линии государственной, две богадельни: одну при монастыре в Зарядье, другую - в Никитках в Москве. По сути - это первая попытка реализовать идею создания государственной службы общественного призрения. В последующем эти две ветви развивались параллельно: развивалась личная благотворительность по линии частных лиц и общая политика социальной работы по линии государственной. К концу XVII века на Руси исторически сложились и развивались три основных направления благотворительности и оказания социальной помощи нуждающимся: государственное, земско-церковно-приходское и частное (личное). Петр Первый впервые поручает осуществлять государственное призрение, наряду с церковными ведомствами, камер-коллегии, то есть государственным органам, которые берут на себя функции создания учреждения, где бы могли оказывать помощь и 8
10 поддержку нуждающимся. Он повёл решительную борьбу с нищенствованием. Петр Первый внес значительный вклад в создание системы государственного призрения. Он впервые признал обязанность государства по призрению бедных, больных, увечных, сирот и других категорий нуждающихся (для них активно строились богадельни, издавались указы, посвящённые вопросам государственного призрения, и другое). Одновременно ввёл законодательные и репрессивные меры борьбы с профессиональными нищими. Особенно велик вклад в развитие системы общественного призрения Екатерины II. Именно она окончательно поставила точку над тем, что общественное призрение должно быть государственным делом, а не только частным, благотворительным. В 1775 году Екатерина II приказала в каждой губернии создать общественные управления (Приказы) под председательством губернатора, которым поручалось осуществлять руководство народным образованием, открывать богадельни, аптечные управления, сиротские дома, дома для неизлечимых больных и другие службы. Таким образом, в России создавалась разветвлённая структура государственного общественного призрения. При этом Екатерина II позаботилась и об источниках финансирования этой структуры. В частности, каждому общественному управлению (Приказу) было выделено по 15 тысяч рублей, которые разрешено было пускать в оборот (давать их под проценты, наращивать капитал). Частным лицам также было разрешено создавать аналогичные учреждения общественного призрения. После Екатерины II особой вехой в развитии призрения явился Указ Павла I в 1776 году об организации учреждений Марии Фёдоровны. Он открыл целую эпоху в развитии общественного призрения в России. В 1854 году для координации и улучшения управления учреждениями общественного призрения создаётся специальное ведомство учреждений императрицы Марии Фёдоровны. В это время в России насчитывалось различных организации общественного призрения (как государственных, так и частных). В Москве возникло большое количество женских обществ, развилось женское попечительство. 9
11 Развитие системы социальной помощи населению после 1917 года К началу XIX столетия общественная мысль пришла к пониманию того, что деятельность по общественному призрению нельзя вести лишь на одних волонтёрских началах. Начиная с 1917 года ситуация в стране изменилась, что было связано с новыми политическими, идеологическими и экономическими условиями. Широкомасштабные перемены затронули и систему общественного призрения. Новая структура, сначала министерство, а затем Народный комиссариат государственного призрения (НКГП), проводила политику упразднения существующих органов помощи с перераспределением средств и имущества на нужды, определяемые новыми государственными потребностями. Так, 19 ноября 1917 г. упразднены благотворительные учреждения и общества помощи инвалидам, 1 декабря 1917 г. - Совет детских приютов ведомства учреждений императрицы Марии, 12 января 1918 г. Всероссийское попечительство по охране материнства и младенчества, 22 января 1918 г. упразднен Алексеевский Комитет, а 24 января 1918 г. Александровский Комитет о раненых и т.д. Вместо упраздненных ведомств в НКГП учреждались отделы, которые курировали в той или иной степени проблемы социальной помощи данной категории нуждающихся. Например, 25 января 1918 г. создается отдел призрения несовершеннолетних, еще раньше открывается отдел по охране материнства и детства и т.д. Решениями НКГП отделы социальной поддержки создаются не только в его ведомстве, но и в других государственных институтах (в связи с упразднением на местах губернских и уездных воинских присутствий учреждаются пенсионные отделы военно-увечным при Местных Советах). Помимо отделов при НКГП, других исполнительных и административных организациях учреждаются самостоятельные Исполнительные комитеты, функция которых помощь и поддержка определенной категории нуждающихся. В ноябре 1917 г. образован комитет «Союза увечных воинов», ему передано имущество и капитал в сумме более 100 млн руб., а также средства от 10
12 лотереи Скобелевского Комитета на сумму 5 млн руб., в январе данной организации разрешено проведение Всероссийской лотереи на сумму 14,5 млн руб. Таким образом, Комитет имел самостоятельное финансирование, институты помощи, но контролировался со стороны НКГП. К марту 1918 г. постепенно оформляются основные направления деятельности в области государственного социального обеспечения: выдача пайков семьям, в которых основной кормилец призван на фронт; предоставление убежища для военно-увечных и назначение им пенсий; курирование учебных заведений государственного призрения. В связи с большим объемом мероприятий особо остро стояла проблема их финансового и материального обеспечения. Можно выделить достаточно большой спектр действий НКГП в данном направлении. Им использованы различные меры от целевого перераспределения материальных средств, организации благотворительных лотерей до введения определенных налогов. Так, в январе 1918 г. введен налог на публичные зрелища и увеселения, где на каждый проданный билет устанавливался благотворительный сбор, средства же шли на поддержку нуждающихся. Однако целенаправленная государственная поддержка нуждающихся как средство проведения государственной социальной политики активно начинает осуществляться с апреля 1918 г., когда образуется наркомат социального обеспечения (НКСО). Государственный орган определил новую стратегию социальной помощи, исходя из задач строительства социалистического общества. С введением новой государственной политики в области социальной помощи начинает оформляться классовый подход в предоставлении различных видов помощи. Согласно положению о социальном обеспечении трудящихся, право на получение помощи со стороны государства имели лица, «источниками существования которых является собственный труд, без эксплуатации чужого». Новое законодательство устанавливало основные виды социального обеспечения, на которые могло рассчитывать трудовое население: врачебная помощь, выдача пособий и пенсий (по старости, в связи с потерей трудоспособности, беременным и роженицам). 11
13 Постепенно оформляется и административная система социального обеспечения. Немалую роль в этом сыграл I съезд комиссаров социального обеспечения, проходивший в Москве 5 июня 1918 г. Съезд определил организационную структуру управления социальным обеспечением, его центральных, губернских и уездных органов. Немало вопросов было посвящено разграничению полномочий взаимоотношений НКСО с другими комиссариатами. К концу июня 1918 г. НКСО развивает свою деятельность в области социального обеспечения в следующих направлениях: охрана материнства и младенчества; работа в детских домах; деятельность по обеспечению несовершеннолетних, обвиняемых в противоправных действиях; выдача продовольственных пайков; обеспечение увечных воинов; медицинская помощь. Однако деятельность по социальному обеспечению трудящихся и, в частности, выдача различных пособий осуществляется на данном этапе различными ведомствами, такими, как Комиссариат труда (выдавал пособие безработным), Биржа труда, Комиссариат здравоохранения, Комиссариат земледелия и т.д. В связи с этим появляется необходимость четкого разграничения функций и полномочий различных ведомств, что и осуществляется в 1920 г. В ведении Народного комиссариата труда находится нормирование заработной платы, учет и распределение рабочей силы, «установление общих норм пенсий и пособий». К Комиссариату здравоохранения относились все лечебные учреждения, находящиеся ранее в НКСО. Новая экономическая политика, которая начинает активно проводиться в начале 20-х гг., существенно меняет стратегию социального обеспечения. Основными направлениями деятельности НКСО на данный период являлись: обеспечение крестьянства и лиц «самостоятельного труда» в порядке обязательной взаимопомощи; кооперация инвалидов; социальное страхование рабочих; государственное обеспечение в городах семей красноармейцев. Наряду с данными видами помощи органам НКСО вменялись другие виды деятельности: оказание «помощи жертвам контрреволюции», борьба с нищенством и проституцией, помощь при стихийных бедствиях, опека и попечительство. Помощь жертвам контрреволюции начинает осуществляться НКСО 12
14 еще с 1918 г., когда при губернских и уездных отделах НКСО организуются отделы, оказывающие помощь пострадавшим. К этой категории нуждающихся были причислены советские работники, политические амнистированные, политические эмигранты, политические беженцы, семьи вышеобозначенных лиц. Согласно постановлению, им оказывалась помощь в виде предоставления работы, одежды, жилья, определения детей в приюты, медицинской помощи больным, временной денежной помощи, пенсий. В 1920 г. помощь жертвам контрреволюции в натуральных продуктах составила: аршин материала, 800 пудов ваты, гросс ниток, 270 трикотажных изделий, пар обуви, пудов мыла. Помимо этого выплачено пособий на 9 млрд. руб. Несмотря на то, что установлены различные виды пособий, доля их была непропорциональна. Так, Московское отделение социального обеспечения 67% средств использовало на пособия по случаю болезни, 4,5% пособия по беременности и родам, 2,8% на кормление, а на остальные виды пособий пришлось 25% от всех средств. В среднем пособие составляло руб. Целенаправленную работу по ликвидации различных аспектов социальной патологии (нищенства, проституции) НКСО осуществляет совместно с Наркомздравом. Такой деятельностный союз был необходим, поскольку проституция, вызванная массовой безработицей, несла и другую проблему вспышку инфекционных заболеваний. Рассматривая проституцию и бродяжничество как наследие прошлого, НКСО использует методы общественного призрения, когда трудовая помощь переосмысливается и направляется на данную категорию. Подобная помощь разворачивается в лечебно-воспитательных и трудовых учреждениях. Трудовая помощь как средство борьбы против профессионального нищенства оказывается с 1919 г. Организуются распределители для нищих, в зависимости от трудоспособности они направлялись в различные типы учреждений. Так, старики и увечные распределялись в убежища, дети в детские дома, безработные в отделы распределения рабочей силы, а «тунеядцы в специальные трудовые коммуны». Однако рост нищих не уменьшался, и это связано не только с тем, что многие из них были «сформированы» в предыдущий период. Просто с таким количе- 13
15 ством нуждающихся в поддержке и защите не могли справиться формирующиеся органы социальной помощи. Кроме того, недостаточный размер социального пособия вынуждал людей «заниматься» нищенством. По научным данным, нуждающиеся в пенсионном обеспечении к 1926 г. распределялись следующим образом: инвалиды войны 345 тыс. человек, семьи погибших на войне 130 тыс., прочих 25 тыс. человек. На город приходилось 150 тыс. человек, деревню 350 тыс. Отметим, что 225 тыс. человек пострадало во время первой мировой войны, 250 тыс. во время гражданской. Итого в пенсионном обеспечении нуждалось человек. Создавшееся положение усложнялось еще и количеством безработных (в 1924 г. насчитывалось 1 млн. 200 тыс. безработных, большая часть которых приходилась на деревню. Большой удельный вес среди безработных составляли инвалиды). Помимо этого сокращались и государственные субсидии на борьбу с различными проявлениями социальной патологии. В гг. НКСО на борьбу с нищенством и проституцией выделило руб., в гг. эта цифра составила руб., в гг руб., что существенно ниже, чем в предыдущий период. На фоне этих проблем существовала к тому же устойчивая тенденция роста детской беспризорности. По данным комиссии по улучшению жизни детей, в Москве и Московской губернии зарегистрировано такое количество беспризорных: гг , гг , гг , гг детей. К середине 20-х гг. основным объектом деятельности НКСО по социальному обеспечению становится крестьянство, поскольку, согласно переписи, в 1926 г. сельское население страны составляло 82%, а городское 18%. Но не только большое количество нуждающихся из крестьянских масс требовало к себе более пристального внимания и специальной работы с ними. Проведение политики социального обеспечения в деревне связано с массовым голодом (лето 1921 г.). Тогда голодали около 30 млн. человек (умерли около 5 млн.). Поэтому приоритетным направлением в деятельности НКСО становится работа по социальному обеспечению крестьянства, организация крестьянской обществен- 14
16 ной взаимопомощи. Надо заметить, что крестьянская общественная взаимопомощь (КОВ) была узаконена еще в мае 1921 г. Однако ее активная работа началась с 1922 г., когда в деревнях стали создаваться крестьянские комитеты общественной взаимопомощи, на которые возлагались функции самообеспечения и патронажа нуждающихся. Основными формами деятельности комитетов крестьянской взаимопомощи являлись: оказание индивидуальной помощи красноармейцам, инвалидам (пособия, ссуды, трудовая помощь); социальная взаимопомощь (общественные запашки, запасные магазины, поддержка школ и больниц, изб-читален, домов для инвалидов); правовая помощь (защита интересов малоимущего слоя при взимании налогов, отпуске леса, наделении лугами). Комитеты осуществляли контроль за тем, чтобы земли красноармейцев, инвалидов, сирот и бедноты были обработаны, на них лежала ответственность за организацию «воскресников», а также «удовлетворение прочих хозяйственных нужд сирот, инвалидов, бедноты. за недопущение эксплуатации их кулачьем». Принцип добровольных крестьянских «помочей» переосмысливается, исходя из идеологии социального обеспечения, «целесообразного распределения продуктов потребления». Они становятся обязательной повинностью, и если в XIX начале XX в. это была внесословная деятельность, то в 20-е гг. традиционные крестьянские «помочи» приобретают классовую направленность и носят обязательный, организационный характер. Дело организации крестьянских комитетов взаимопомощи приобретает всероссийский масштаб, чему способствовали директивы СНК, а также партийные съезды, которые состоялись в 1922, 1924, 1925 гг. Общее число КОВ установить очень сложно, так как официальные данные слишком противоречивы. По одним сведениям, к январю - марту 1925 г. их насчитывалось , по другим , по третьим (к концу 1924 г.) Довольно трудно определить и финансовое состояние КОВ. Так, суммы, направленные и собранные для поддержки сельских нуждающихся в гг., колеблются в пределах от 5 млн. 783 тыс. руб. до 7 млн. 867 тыс. руб. 15
17 Однако, несмотря на то, что «помочи» - традиционный вид поддержки, в новых условиях он встречает определенные трудности, которые «провоцировали» как сами комитеты, так и новая структура управления и хозяйствования на местах. К ним относятся: отсутствие необходимых средств; «связь с частным капиталом и стремление заняться коммерцией»; слабая связь с массами. В стране ощущалась острая нехватка продуктов питания, одежды, промышленных товаров. Решение проблемы обеспечения населения страны продовольствием в этот период было значительно усложнено засухой. Она охватила, прежде всего, обширные районы Поволжья и некоторые другие регионы. Для координации действий по спасению голодающих при ВЦИКе декретом от 18 июля 1921 г. создана Центральная комиссия помощи голодающим - Помгол, наделенная чрезвычайными полномочиями. Основные задачи комиссии: выяснение размеров голода, рассмотрение ходатайств о признании голодающими отдельных губерний и уездов, изыскивание средств для борьбы с голодом и др. По официальным сведениям, количество голодающих за май - июнь 1922 г. в 18 субъектах Российской Федерации и Украины составило человек. В 1922 г. число детей, «подлежащих питанию» со стороны государства, приблизилось к , а пайков не хватало. Реально выделялось лишь госпайков. Поэтому наряду с государственными мерами разворачивается мирская помощь в среде красноармейцев, служащих, рабочих, крестьян. На 1 сентября 1922 г. собрано пожертвований пудов хлеба, пудов продовольствия, 7 трлн. 62 млн. руб. денежными знаками. После ликвидации Помгола (октябрь 1922 г.) была организована Центральная комиссия по борьбе с последствиями голода - Последгол, выдвигаются новые цели и задачи государственной помощи. Среди них, кроме оказания помощи детям (призрение и их эвакуация из голодных районов), осуществляется также организация помощи инвалидам, где основная стратегия связана с расширением «взаимопомощи, самопомощи, трудовой и профессиональной помощи». Спасение детей, преодоление детской беспризорности, преступности остается одной из самых острых проблем. В первые 16
18 годы советской власти эти задачи возлагались на Совет защиты детей, а чуть позже - на Комиссию по улучшению жизни детей при ВЦИКе, созданную декретом ВЦИК от 10 февраля 1921 г. Организовывались детские трудовые коммуны, давшие «путевку в жизнь» тысячам бывших беспризорников. Большое значение для развития работы по спасению детей и повышению ее эффективности имело создание детской социальной инспекции при отделе Правовой защиты детей Наркомпроса. Комиссия проводила работу по борьбе с нищенством, детской беспризорностью, проституцией, спекуляцией, правонарушениями, с эксплуатацией детей, жестоким обращением в семье. Представляет интерес опыт работы самих инспекторов - братьев и сестер социальной помощи. Это - люди не моложе 21 года, они посещали мастерские, семьи, учреждения, задерживали малолетних правонарушителей и направляли их в детские приемники-распределители. Принимались меры по устройству беспризорных детей-сирот и находящихся в детских учреждениях в другие семьи. 6 февраля 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «О передаче воспитанников детских домов в крестьянские семьи», а 28 мая 1928 г. - «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящихся в городах и рабочих поселках». Передача детей осуществлялась на основе письменного обращения тем лицом, которое намеревалось принять несовершеннолетнего в свою семью для дальнейшего воспитания. Уделялось внимание обеспечению подростков и молодежи работой в условиях роста безработицы. В феврале 1927 г. СНК РСФСР издал постановление «О мероприятиях, обеспечивающих доступность получения работы молодежью и подростками», согласно которому все государственные, кооперативные, общественные, частные учреждения и предприятия были обязаны не позднее 1 мая 1927 г. заполнить предусмотренное коллективным договором определенное количество рабочих мест подростками. Большое значение имело принятие ЦИК и СНК СССР в августе 1925 г. «Положения об обеспечении в порядке социального страхования инвалидов труда и членов семейств, умерших или безвестно отсутствующих инвалидов труда». Право на пенсионное обеспечение в случае потери трудоспособности вследствие 17
19 старости получали нетрудоспособные рабочие и служащие при условии достижения возраста не менее 50 лет и наличия трудового стажа 8 лет. Проблемами инвалидов в советской России занимались общественные организации, которые пришли на смену Ведомству учреждений Императрицы Марии, Попечительству Государыни императрицы Марии о глухонемых и Попечительству Императрицы Марии Александровны о слепых. Вместо них появились всероссийский союз кооперации инвалидов (Всекоопинсоюз), всероссийское общество слепых (ВОС), Всероссийское объединение глухонемых (ВОГ). Их основной задачей было социальное обеспечение инвалидов. Таким образом, расширялись возможности вовлечения инвалидов в посильный общественно-полезный труд. Осуществлялось трудоустройство инвалидов путем организации артелей и кооперативов. Можно отметить, что постепенно намечается рост не только кооперативов, но и числа трудовых участников, число кооперированных инвалидов в 1928 г. снижается (с человек в 1926 г. до человек), что связано с закрытием ряда артелей, где работали инвалиды. Особые условия труда и организации быта инвалидов вызвали необходимость создания касс взаимопомощи. Их назначение заключалось в выполнении социально-бытовых функций по : обслуживанию инвалидов: организации санаторно-курортной помощи, сети детских учреждений, предоставлении ссуды. Активно развивается протезирование инвалидов. Налажено отечественное производство различных протезов. Если в 1919 г. выпускалось протезов, то в 1926 г. - уже И хотя трудоустройство инвалидов считалось важнейшей сферой деятельности собесов, но здесь все более четко проявлялся классовый подход к организации данного вида социальной помощи. «При проведении всей этой работы необходим твердый классовый подход. Нельзя трудоустраивать и обучать инвалидов, принадлежащих к социально чуждым элементам. К числу таких относятся инвалиды белых армий, кулаки, бывшие фабриканты, помещики, жандармы и т.д.». В 1931 г. происходит изменение классификации инвалидности, которая отличается от классификации 1921 г. Новая классификация инвалидности не столь громоздка и определяла степень ин- 18
20 валидности по «возможности-невозможности» индивида выполнять трудовые, профессиональные обязанности, кроме того, учитывалась возможность нуждающегося к самообеспечению. На основе этой классификации можно определять степень инвалидности субъекта и предоставлять ему те или иные трудовые места. 16 марта 1931 г. при НКСО РСФСР учрежден Совет по трудовому устройству инвалидов, где решением правительства за инвалидами должно было быть забронировано на промышленных предприятиях до 2 % от общего числа рабочих мест. Такие же Советы были созданы повсеместно в областях, районах, городах. Существовали плановые показатели распределения инвалидов по предприятиям. Если в 1929 г. они составляли человек, то к 1932 г. предполагалось распределить человек. Так, в Москве в 1930 г. трудоустроено на предприятиях города человек, а в Московской области человек. Новой формой трудоустройства в середине 30-х гг. явилась организация рабочих, больных туберкулезом легких. Для них создавались специальные цехи на предприятиях, в кооперации инвалидов. К началу 30-х гг. намечается некоторая стабилизация норм выплат. В 20-е годы по постановлению СНК нормы пенсий должны устанавливаться по поясам, но исходить следовало из 40 % средней заработной платы в данной местности. Появляются специальные пенсии - персональные, к 1928 г. их насчитывалось 7 000, средняя норма персональных пенсий 55 руб. в месяц (они предназначались для деятелей партии, революции, науки). К 1926 г. пенсионеров, по данным НКСО, насчитывалось человек. Разработка законодательства о пенсионном обеспечении по старости как самостоятельном виде социального обеспечения стала проводиться в гг. Первые пенсии по старости были установлены для рабочих текстильной промышленности постановлением Наркомтруда СССР от 5 января 1928 г. «О предоставлении пенсионного обеспечения престарелым рабочим предприятий текстильной промышленности». Определялся возраст для получения пенсии по старости: для мужчин 60 лет, для женщин - 55 лет; необходимый для назначения пенсий трудовой стаж устанавливался одинаковый для мужчин и женщин не менее 25 лет. 15 мая 1929 г. ЦИК и СНК СССР приняли поста- 19
21 новление «Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости», в соответствии с которым пенсионное обеспечение было введено и для рабочих таких ведущих отраслей промышленности, как горная, металлургическая, электропромышленность, железнодорожный и водный транспорт. Сложившееся в гг. законодательство о пенсиях рабочим и служащим было положено в основу развиваемого в последующие годы законодательства о пенсионном обеспечении по старости. К началу 30-х гг. существенно возрастают расходы на социальное обеспечение. Если в гг. они составляли 4 млн. руб., то к 1928 г. на социальное обеспечение уже выделялось тыс. руб., что составило 45 коп. на душу населения. Однако в 30-е гг. происходит переориентация в деятельности социального обеспечения, где наряду с декларированием полного государственного обеспечения трудящихся, выдвигается тезис о «борьбе со всякого рода паразитизмом и тунеядством». Основная задача социального обеспечения в эти годы работа по трудоустройству и обучению инвалидов. Среди других задач важнейшими являются обеспечение семей призванных в Красную Армию и на флот; обеспечение пенсиями инвалидов войны, семей лиц, погибших на войне, нетрудоспособных; организация касс взаимопомощи в колхозах; оказание помощи слепым и глухим; содействие кооперативам инвалидов. После организации колхозов к крестьянским обществам взаимопомощи как одна из форм работы отнесены кассы взаимопомощи колхозников. Такая переориентация связана с тем, что стал намечаться переход от индивидуальных методов помощи к коллективным, контроль возлагался на народные комиссариаты социального обеспечения. В 1937 г. выходит новое положение о Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР. Согласно ему, круг основных задач НКСО расширяется и охватывает такие сферы, как государственное обеспечение инвалидов труда и других категорий; организация материально-бытового, культурного, лечебнооздоровительного и санитарно-курортного обслуживания; руководство деятельностью учреждений социального обеспечения, «делом трудового производства инвалидов»; работа врачебнотрудовой экспертизы (ВТЭК); руководство работой протезных 20
22 учреждений, сетью касс общественной взаимопомощи; подготовка кадров работников по социальному обеспечению, составление планов развития социального обеспечения в РСФСР; утверждение законов по социальному обеспечению. Под контролем НКСО в этот период находятся Всероссийский совет кооперации инвалидов, Всероссийский союз касс взаимного страхования и взаимопомощи кооперации инвалидов, Всероссийское общество слепых. Всероссийское общество глухонемых. Такая организационная структура сохраняется до начала Великой Отечественной войны. Социальная помощь и защита в период Великой Отечественной войны связана с проблемами помощи семьям фронтовиков, больным и раненым, с трудоустройством инвалидов, с вопросами попечения детей-сирот и другими проблемами военного времени. С конца июня 1941 г. выпускается целый ряд указов, послуживших основой для социального обеспечения семей фронтовиков. Указом от 26 июня 1941 г. регламентируется порядок выплат пособий семьям, в 1942 г. в указ вносятся уточнения сообразно новым условиям. Вопросы о пособиях и льготах семьям фронтовиков в период Великой Отечественной войны поднимаются и в последующие военные годы. Так, 4 июня 1943 г. принято постановление СНК СССР «О льготах для семей военнослужащих, погибших и без вести пропавших на фронтах Отечественной войны». За годы войны семьям военнослужащих было выплачено 25 млрд. руб., и за счет фондов общественной помощи 500 млрд. руб. Социальная помощь и социальная реабилитация раненых - следующий комплекс проблем в данный период. Большой поток раненых требовал экстренных мер не только по их эвакуации, но и по реабилитации. 8 октября 1941 г. создаются комитеты помощи по обслуживанию больных и раненых бойцов Красной Армии. В декабре 1942 г. Государственным комитетом обороны организованы дома для инвалидов Великой Отечественной войны (впоследствии преобразованные в трудовые интернаты). В них увечные воины не только подготавливались к трудовой деятельности, но и получали новые профессии, проходили переквалификацию. 21
23 Проблемы охраны детства и попечения сирот в условиях военного времени принимают новые черты. Задача теперь состоит не только в том, чтобы открыть новые учреждения, но и в том, чтобы эвакуировать в глубь страны воспитанников детских домов. К 14 декабря 1941 г. было эвакуировано 664 детских дома с воспитанниками. В постановлении СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» предусматривались создание дополнительной сети детских домов, а также участие граждан в воспитании детей в форме опеки и патронажа. После войны с восстановлением народного хозяйства преобразуется и административная система управления социальным обеспечением. Так, в 1949 г. вместо НКСО образует Министерство социального обеспечения, деятельность которого разворачивается в последующие десятилетия. Новым этапом в становлении социального обеспечения можно считать конец 50-х гг. Верховный Совет СССР 14 июля 1956 г. принимает Закон о государственных пенсиях, по которому не только расширяется круг лиц, которым предоставляются пенсии, но и в самостоятельную отрасль выделяется законодательство о социальном обеспечении. Практически положено начало всеобщему государственному пенсионному обеспечению трудящихся. В январе 1961 г. изменяется положение о Министерстве социального обеспечения РСФСР, где его функции по сравнению с 1937 г. значительно расширяются. Согласно постановлению Совмина РСФСР, на Министерство возлагались следующие функции: выплата пенсий; организация врачебно-трудовой экспертизы; трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов; материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей; предоставление протезно-ортопедической помощи. В 1964 г. принимается Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов. Тем самым в стране осуществляется всеобщее государственное пенсионное обеспечение. Важнейшим направлением деятельности социального обслуживания населения являлось материальное обеспечение, которое шло по трем основным направлениям: государственное социальное обеспечение, государственное социальное страхование, социальное обеспечение колхозников. Финансирование государственного социального обеспечения осуществлялось за счет 22
24 государственных, республиканских и местных бюджетов (оно распространялось на военнослужащих, учащихся и другие категории граждан). Финансирование государственного социального страхования обеспечивалось за счет страховых взносов предприятий, организаций и дотаций государства (оно распространилось на рабочих и служащих). Социальное обеспечение колхозного крестьянства осуществлялось за счет средств колхозов и дотаций государственного бюджета. На всех граждан СССР распространялось бесплатное медицинское обслуживание. С 1955 по 1968 гг. наблюдалась тенденция роста расходов государственных ассигнований на социальное обеспечение и страхование. Если по РСФСР в 1965 г. расходы на нужды социального обеспечения составили 40 %, то в %. К 70-м гг. основными принципами социального обеспечения в СССР являлись: всеобщность социального обеспечения; многообразие видов обслуживания; обеспечение граждан различными видами социальной помощи за счет государственных и общественных средств. В начале 80-х гг. происходит переосмысление функций и задач социального обеспечения. Помимо традиционных к ним добавляются такие функции: выполнение заданий государственного плана и обеспечение строгого соблюдения государственной дисциплины; рациональное использование капитальных вложений и повышение их эффективности, снижение себестоимости и сокращение сроков строительства, своевременный ввод производственных мощностей. Основным направлением деятельности стало социальное обеспечение нетрудоспособного населения. Динамика расходов на социальное обеспечение в СССР, согласно официальной статистике, такова: 1950 г. 3,7 млрд. руб., 1960 г. 9,9 млрд. руб., 1970 г. 22,8 млрд. руб., 1975 г. 34,6 млрд. руб., 1980 г. 44,5 млрд. руб., 1985 г. 61,1 млрд. руб., 1987 г. 69,2 млрд. руб. Однако негативные общественные тенденции к середине 80-х гг. приводят к необходимости реформирования общества. Социально-экономические реформы в конце 80-х гг. существенно изменяют ситуацию в стране. На определенном этапе становления советского государства происходит идентификация общества и государства, практически Россия лишается гражданского обще- 23
25 ства, и, как следствие этого, в системе помощи и защиты начинает доминировать государство; общественные организации, существующие лишь номинально, не принимают участия в данной деятельности. Такой подход не мог не отразиться и на том, что общественное призрение, охватывающее различные сферы человеческой деятельности, практически сводится в данный период только к проблемам социального обеспечения. Мы можем констатировать, что происходит сужение парадигмы помощи, многие виды социального патронажа, оформившиеся эволюционным путем, в общественной практике утрачиваются. По сути, произошёл развал всей системы государственной социальной помощи и, начиная с 90-х годов, в России происходит процесс развития социальной работы как деятельности от милостыни через общественное призрение к организованной системе социальной защиты, сочетающейся с различными видами общественной и частной благотворительной деятельности. Этому во многом способствуют радикальные реформы российского общества, ломка традиционных для России последних десятилетий механизмов социального взаимодействия, всех представлений об общественном развитии, поведении людей, смысле социальной политики, возрастает интерес к традициям благотворительности в России, необходимость более быстрого и точного определения стратегии и тактики социальной защиты населения, развёртывания и организации деятельности учреждений социальной работы. Несомненную роль в развитии социальной деятельности играет и опыт цивилизованных стран. Социальная работа как профессия Говоря о современной социальной работе, мы можем обозначить ее и как определенный вид деятельности, суть которого состоит в регуляции социальных отношений, в приведении их в соответствие с требованиями современного цивилизованного общества, в повышении их разумности, гуманности, субъектности, укреплении связей между отдельными личностями, группами и государством в целом, оказание посильной (материальной, юридической, психологической и т.д.) помощи. 24
26 Вполне понятно, что такую деятельность можно осуществлять добровольно, на волонтерских началах, без расчета на вознаграждение и не имея определенного уровня образования. История любой страны знает достаточно много таких примеров. Однако развитие общества, усложнение социальных отношений, возникновение принципиально новых проблем у личностей и групп, разнообразие форм и методов их разрешения потребовало профессиональных знаний и умений. Одного желания помогать людям оказалось мало. Таким образом, появляется профессия «социальный работник». Потребность в ней в первую очередь начинают испытывать те страны, которые находятся в состоянии кризиса, реформирования своих политических и экономических основ. Именно в эти периоды общество начинает осознавать, что социальная работа как вид деятельности, род занятий отдельных лидеров и добровольцев, должна получить юридический статус, оформиться как профессия. Например, в США это произошло в 1917 г, когда была открыта Национальная Биржа Социальных работников. Ее функцией было обеспечение социальных работников профессиональными рекомендациями. Затем Биржа стала выяснять и определять профессиональные стандарты данной профессии. Эту работу продолжила созданная в 1921 г. Национальная Американская Ассоциация Социальных работников (НААСР). В целом появление социальной работы как профессии приходится на период после второй мировой войны. Одним из источников для организации социальной работы как профессиональной деятельности стала принятая в 1948 г. ООН Всеобщая декларация прав человека, вслед за которой появляется ряд документов, конкретизирующих и развивающих её положения. Самый активный период возникновения и функционирования социальной работы как профессии относится к 50-м годам ХХ века. Первым к созданию развитой государственной системы социальной защиты пришли такие страны, как США, Великобритания, Франция, Япония, Германия. Именно в них профессия «социальный работник» достаточно быстро приобрела такой же статус, как юрист, врач, преподаватель. Предпосылками становления социальной работы как профессии в России явились традиции попечительства, благотворитель- 25
27 ности, совместный соборный труд, бескорыстное служение различных общин и братств (типа Армии спасения). Специфическим основанием для возникновения профессии послужила и действующая на протяжении семи десятилетий система государственного страхования и государственного здравоохранения, особенно в сфере материнства и детства, патронажа и диспансеризации. Особую роль сыграл богатый опыт и традиции воспитательной, культурно-массовой и просветительской работы среди населения в области образования. В 1991 г. профессия «социальный работник» была внесена в России в общий реестр существующих профессий, а социальная работа с этого момента стала носить статус профессиональной деятельности. В марте-мае 1991 г. в Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих дополнительно были внесены характеристики 5 категорий социальных работников: «специалист по социальной работе», «социальный педагог», «педагог-организатор», «заведующий отделением социальной помощи на дому одиноким нетрудоспособным гражданам», «социальный работник». Безусловно, что у них разные должностные обязанности, предъявляются различные квалификационные требования, у них разная степень образования 1. В связи с этим социальную работу можно определить как профессиональную деятельность по оказанию помощи отдельным людям, группам или общностям для усиления или восстановления их способности социального функционирования и создания условий (экономических, юридических, психологических и др.), способствующих решению данных задач. В 1992 году Правительством России принимается ряд законодательных мер в области семьи, детства, защиты инвалидов, пенсионеров, военнослужащих: «О государственных пенсиях РСФСР», «О дополнительных мерах по охране материнства и детства» (4 апреля 1992 г.), «Об улучшении пенсионного обеспечения семей граждан, умерших вследствие заболевания сибирской язвой в г. Свердловске в 1979 г.» (4 апреля 1992 г.), «О за- 1 См.: Законодательные документы и инструктивно-методические материалы по социальной работе. М., С