Сетевой комплекс: время собирать камни
Сегодня, когда страсти вокруг объединения ФСК и МРСК немного поутихли, настало время непредвзято взглянуть на проблемы отечественного электросетевого комплекса, проанализировать причины текущего положения дел, попытаться оценить риски для его будущего.
Как известно, основными целями реформы электроэнергетики были привлечение частных инвестиций и создание рыночной среды, а дальше «невидимая рука рынка» все должна была расставить по своим местам и решить застарелые отраслевые проблемы: дефицит мощностей, проблемы с подключением и так далее. Для этого электроэнергетическая отрасль в ходе реформы была разделена на потенциально конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности. Теперь мы знаем, что ни рыночные отношения, ни разделение некогда единой отрасли на отдельные компании не смогли дать необходимого положительного эффекта. Один из важнейших и, наверное, самый наглядный показатель работы отрасли – конечная цена на электроэнергию. За годы реформ, и в постреформенный период мы все явились свидетелями ее беспрецедентного роста. Кто же формирует сегодняшнюю конечную цену для потребителей?
Рисунок 1. Структура цены на электроэнергию для конечного потребителя в 2011 г.
Наибольшую долю в конечной цене на электроэнергию (53%) занимает оптовый рынок электроэнергии и мощности (ОРЭМ). Однако, важно отметить, что такая структура цены была не всегда, доля генерации на протяжении длительного времени была ощутимо выше, чем на данный момент. А текущая ситуация, когда доля услуг по передаче и распределению электроэнергии составляет уже 43% от средней конечной цены и только продолжает расти, является структурной ценовой аномалией, которая в дальнейшем может привести к непредсказуемым по масштабу последствиям. Международный опыт свидетельствует, что доля «сетевой составляющей» в конечной стоимости электроэнергии в подавляющем числе стран не превышает 40%, а в большинстве экономически развитых стран – 35%.
Именно сети внесли решающий вклад в рост цен на электроэнергию в последние годы, и это при том, что стоимость услуг по передаче электроэнергии регулируется государством. Увеличение доли сетевой составляющей происходит за счет ускоренного роста регулируемых тарифов по сравнению с изменением цен на оптовом рынке. Так, доля тарифицируемых государством услуг по передаче электроэнергии увеличилась в конечной цене с 40% в 2008 году до 43% в 2011 году.
Напомним, что до недавнего времени основными российскими игроками, осуществляющими передачу и распределение электроэнергии, являлись ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» (ФСК) и ОАО «Холдинг МРСК» (МРСК). Помимо этого существует несколько тысяч территориальных сетевых организаций (ТСО).
Смысл реформы естественной монополии состоит не только в появлении конкуренции в рамках выделенных из естественной монополии «немонопольных» (потенциально конкурентных) областей, но и в повышении эффективности работы инфраструктурных (естественно-монопольных) отраслей. Особенностью деятельности любой естественной монополии является механизм перекрестного субсидирования. Эта практика приводит к перераспределению ценовой нагрузки между различными группами потребителей посредством фиксации цен на определенном уровне. Например, в секторе железнодорожного транспорта затраты считаются в целом по сети, а «тарифное меню», формирующее выручку, составляется таким образом, чтобы обеспечить покрытие всех издержек за счет различной стоимости услуг для различных категорий грузов или направлений грузоперевозок. В рамках естественной монополий в виде единого хозяйствующего субъекта «перекрестка» – нормальное явление. Когда таких субъектов два и более, положение меняется кардинально: пример электроэнергетической отрасли в этом смысле очень показателен.
После разделения единого сетевого комплекса на отдельные хозяйствующие субъекты стало отчетливо видно то, что было очевидным для многих, но оказывалось скрыто в рамках единой естественно-монопольной структуры: удельные затраты, связанные с обслуживанием крупных потребителей, существенно меньше аналогичных показателей для потребителей средних и малых. Разумеется, в такой ситуации крупные потребители с целью снизить собственные затраты на электроэнергию захотели бы работать напрямую с ФСК. Однако в рамках единого тарифного «котла» выпадающие доходы одних – возрастающие расходы для других: тех же малых потребителей.
В качестве временного решения данной проблемы и были созданы договора «последней мили». Согласно данным договорам, МРСК арендует у ФСК небольшие участки магистральных сетей или иные объекты электросетевого хозяйства (подстанции, распределительные пункты и т.п.), взимая с них плату за передачу по арендуемому участку. В итоге в едином тарифном «котле» региональных сетевых компаний закладывается перекрестное субсидирование за счет крупных потребителей. Невозможность заключать прямые договора с ФСК вызывает понятное недовольство со стороны крупных компаний. Их можно понять, ведь дополнительные расходы на электроэнергию, которые они несут за счет платежей по последней миле, ведут к росту издержек и в итоге снижают конкурентоспособность и прибыль. Еще один аспект проблемы – безадресность такого субсидирования, ведь субсидируются не только те категории потребителей, которые в этом нуждаются, но и те, кто мог бы оплачивать услуги энергетиков полностью.
Сегодня российские власти не готовы отказаться от перекрестного субсидирования в электроэнергетике, да и само решение этого вопроса откладывается не первый год. Опасаясь роста социальной напряженности (особенно этот риск велик в регионах с высокой долей крупных промышленных потребителей), власти не торопятся с отменой договоров последней мили. Согласно принятой концепции долгосрочного социально-экономического развития страны до 2020 года, довести тарифы на электроэнергию, например, для населения до рыночного уровня в целях ликвидации перекрестного субсидирования между населением и другими потребителями планируется лишь к 2014 году.
Последние четыре года, по мнению многих, электроэнергетическая отрасль прибывала в состоянии застоя. Действительно, на фоне бурных 2000-ых последние годы были не очень богаты на события. Во многом поэтому информация о грядущем объединении ФСК и МРСК прозвучала как гром среди ясного неба. Рассмотрим основные обсуждавшиеся в течение 2012 года варианты консолидации компаний.
Вариант №1. Присоединение МРСК к ФСК с переходом на единую акцию. Большинство оценок говорило о том, что цена вопроса – порядка 400 млрд руб., в частности затраты на выкуп бумаг у миноритарных акционеров могли бы превысить 98 млрд руб.
Вариант №2. Внесение госпакета акций МРСК в уставной капитал ФСК. В этом случае расходы государства складываются из погашения кредиторской задолженности и выставления оферты владельцам акций МРСК. По приблизительным расчетам затраты на реализацию этой схемы составляют 226 млрд руб.
В итоге был принят третий вариант решения сетевой проблемы. Суть его заключается в следующем. ОАО «Холдинг МРСК» переименовывают в ОАО «Российские сети». В уставный капитал ОАО «Российские сети» будут внесены находящиеся в госсобственности 79,55% акций ОАО «ФСК ЕЭС». После этого «Российские сети» будут управлять «дочками», уже входящими сегодня в «Холдинг МРСК», а также новой «дочкой» – ФСК. Процедура будет осуществляться в форме выкупа государством размещаемых ОАО «Российские сети» дополнительных акций в связи с увеличением ее уставного капитала, а оплата будет производиться акциями ФСК. Главное, что выгодно отличает данный вариант от двух предыдущих – это его сравнительная малозатратность.
Конечно же, проблему номер один, а именно перекрестное субсидирование между промышленностью и непромышленными потребителями, само по себе объединение не решает. Более того, на сегодня в законодательстве нет даже самого определения перекрестного субсидирования, не говоря уже о методике его подсчета. Вторая по счету, но не по важности проблема сетевого комплекса – невысокая эффективность инвестиций при огромных объемах ежегодных инвестиционных программ. Один из важных аспектов неэффективности, помимо завышенной стоимости строительства, – отсутствие обоснованности некоторых инвестиций, приводящее к недозагруженности ряда электросетевых объектов. В результате появляются новые, но почти не используемые подстанции и линии электропередач, а потребитель оплачивает все инвестиции вне зависимости от их целесообразности. Хотелось бы надеяться, что в ходе этой маленькой «реформы» о его интересах все же не забудут.
Александр Григорьев,
к.э.н., руководитель Департамента исследований ТЭК Института проблем естественных монополий
Мансур Нигматулин,
эксперт-аналитик Департамента исследований ТЭК Института проблем естественных монополий
Журнал "Академия энергетики", январь 2013 года