научная статья по теме СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ В ПЕРИОД ПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I Государство и право. Юридические науки
Текст научной статьи на тему «СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ В ПЕРИОД ПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I»
Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве; конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
УДК 347.451.031 ББК 67.401
СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ В ПЕРИОД ПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I
Оксана Николаевна ПЕТЮКОВА, профессор кафедры гражданского и арбитражного процесса Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Статья подготовлена при информационной поддержке СПС «Консультант Плюс»
Аннотация. В 1700-е годы сложилась потребность в создании контрольно-надзорного органа с разветвленной структурой и широкими полномочиями, которым стал фискалат. При этом поиск эффективного механизма контроля начался еще в период формирования централизованного государства. В статье рассматривается процесс формирования системы надзорных органов в период правления Петра I, приводятся различные мнения ученых-правоведов о фискалате.
Ключевые слова: надзорные органы, механизм контроля, законодательство, соблюдение законов.
Annotation. In 1700-ies. there was a need to establish regulatory authorities with a branched structure and broad powers, which became fiskalat. The search is an effective mechanism for monitoring began in the period of formation of a centralized state. The article deals with the process of formation of the supervisory authorities during the reign of Peter I, are different opinions about the legal scholars fiskalat.
Key words: supervisors, control mechanism, legislation, compliance with laws.
В настоящее время изучение истории создания системы контрольно-надзорных органов в России, генезиса и эволюции институциональных форм и процедур государственного контроля и надзора приобретает особую значимость. Это обусловлено важностью понимания закономерностей развития механизма контроля и надзора с целью выработки оптимальной стратегии дальнейшего развития государственного строительства России в целом.
Опыт становления системы отечественных органов надзора целесообразно учитывать при решении вопросов о формах взаимодействия различных контрольно-надзорных органов, об объеме их властных полномочий, о степени учета зарубежных примеров в организации российской
системы контрольно-надзорных органов. Ведь очевидно, что при принятии решения об учреждении какого-либо государственного института законодатель опирается на известный ему отечественный и зарубежный опыт правового регулирования.
Дореволюционные правоведы определяли надзор как «контроль за законностью в государственной жизни», главной целью которого было «предупреждение преступлений против существующего государственного
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2015
порядка», включая восстановление последнего в случае «нарушения» и привлечение виновных к ответственности1.
Необходимость введения надзора за исполнением законов обусловлена целью обеспечения эффективности управления обществом и государственным аппаратом.
Значительный вклад в изучение теоретико- и историко-правовых аспектов прокуратуры внесли такие исследователи, как: А.Д. Градовский, П.В. Верховский, С.М. Казанцев, Н.В. Муравьев, И.А. Исаев, С.В. Юшков, Д.О. Серов, В.И. Сергеевич, В.А. Томсинов, Н.П. Ерошкин, В.И. Рохлин, Г.А. Мурашин, Ю.М. Горячковская, Н.И. Павленко, В. Д. Кошлевский, Ю.Е. Винокуров, В.А. Никонов и др.
Любой государственный институт возникает при наличии объективных и субъективных предпосылок. С одной стороны, должна сложиться общественная потребность в появлении того или иного института, с другой — необходимость его основания должен осознать законодатель.
В 1700-е годы сложилась потребность в создании контрольно-надзорного органа с разветвленной структурой и широкими полномочиями, которым стал фискалат. При этом поиск эффективного механизма контроля начался еще в период формирования централизованного государства.
По мнению С.М. Казанцева, в московский период контроль присутствовал в форме «народного надзора», осуществляемого выборными лицами от населения («целовальниками»), и «высшего надзора», реализуемого специальными органами или должностными лицами (Боярской думой)2.
Как указывают В.П. Беляев и О.Г. Ларина, при Иване Грозном возникла своеобразная система контроля — опричники, однако данный институт нельзя считать формой надзора; это в большей степени побочный продукт поиска, носивший временный характер и не оправдавший своей деятельностью возлагавшихся на него надежд3.
Приказ тайных дел Алексея Михайловича (1654—1676) в дореволюционной литературе относил к надзорным органам В.И. Сергеевич4, а в советской литературе — Н.П. Ерошкин5.
Как Приказ тайных дел, так и Челобитный приказ, приказ Приказных дел хотя и имели некоторые черты надзорного органа, их целью было не предупреждение нарушений закона, а наказание виновных. Поэтому многие исследователи (А.Д. Градовский, Н.В. Муравьев, В.И. Веретен-
ников, большинство современных авторов) не относят их к надзорным.
Д.О. Серов отмечает, что отечественными предшественниками фискальской службы следует признать существовавшие во второй половине XVII — начале XVIII в. органы специального (финансового) контроля — Счетный приказ и Ближнюю канцелярию6.
Петр I тщательно изучил зарубежный опыт правового обеспечения деятельности контрольно-надзорных органов за рубежом. В странах мира органы надзора имели разные наименования, объем полномочий, обязанностей, при этом общее для них всех — обеспечение верховенства законов.
Определяя правовой статус фискальской службы России, Петр I принял во внимание законодательство Шведского королевства о фискальской службе.
«Отечественная прокуратура стала уникальным российским государственно-правовым институтом, который вобрал в себя черты французских прокуроров, шведских омбудсменов, немецких и шведских фискалов»7, — пишет С.М. Казанцев. Вместе с тем в Англии ко времени возникновения абсолютизма уже сложилась прочная судебная система, которая могла осуществлять надзор за исполнительной властью в интересах короны, поэтому не возникли специальные органы надзора.
Первая четверть XVIII столетия — это время становления абсолютизма в России, бурных изменений в обществе и государстве. Царь Петр I ставил амбициозные цели. Стремившийся сделать Россию великой и сильной державой, он нуждался в хорошо отлаженном государственном аппарате. В ранее действовавшем законодательстве не было четкой регламентации прав и обязанностей должностных лиц, что обусловило малоэффективное управление государством. Широкое распространение получили местничество, мздоимство, волокита. Государство управлялось не по царским законам, а по усмотрению бояр и дьяков.
В первой четверти XVIII в. Петр I подверг кардинальному реформированию высшие и центральные органы власти. Создавался централизованный, способный более быстро и решительно исполнять волю царя государственный аппарат, функции и порядок деятельности которого были определены законодательно более четко.
Для чего же был необходим институт надзора в условиях абсолютной монархии? Прежде всего, для того, чтобы сложный государственный
ЗАКОН И ПРАВО • 05-2015
механизм не вышел из-под контроля верховной власти, а чиновники не злоупотребляли своими полномочиями.
Петр I вел борьбу с беззаконием, ужесточая наказания за должностные преступления и проступки, усиливая регламентацию службы; в 1711 г. он ввел надзорный институт фискалов (фиска-лат), который стал прообразом прокуратуры.
Появлению прокуратуры предшествовали фискалат и другие формы надзорной власти — генерал-ревизор, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате; надзорные функции осуществляли также царь и Сенат.
Петр I нуждался в органе, который, с одной стороны, осуществлял бы надзор за соблюдением законов центральной власти на местах, не допуская нарушений и разъясняя смысл издаваемых указов, а, с другой стороны, осуществлял бы от имени императора надзор за деятельностью созданных им Сената и других учреждений. Учреждение прокуратуры тесно связано с реформой Сената.
Указом от 2 марта 1711 г. «Об обязанностях Сената»8 Петр I учредил должности фискалов при всех государственных учреждениях. Позже в Указе от 5 марта 1711 г. и инструкциях были определены права и обязанности фискалов. Фискалам поручалось «над всеми тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також — в сборе казны и прочего». Фискал должен был не только обнаруживать нарушения закона, но и обвинять преступника непосредственно в Сенате. Кроме того, фискалы должны были осуществлять тайный надзор за действиями всех должностных лиц.
К фискалам предъявлялись особые требования порядочности и честности, если они не оправдывали доверия, наказание должно было проходить показательно.
Помимо этого, были учреждены должности провинциал-фискалов и нижестоящих фискалов с той же компетенцией, что и у обер-фискала при Сенате, за исключением права обвинять «вышнего судью», т.е. сенатора9. В основе построения системы фискалата был заложен принцип единства и неделимости этого органа.
Указ «О фискалах, о их должности и действии» 17 марта 1714 г.10 более четко определил функции, порядок деятельности, структуру, штаты фискальской службы, ответственность фискалов. Фискалы должны были проведывать и доносить обо всех нарушениях закона; о взяточничестве, казнокрадстве и прочем, «что во вред государственному интересу быть может» (в том числе о злом умысле против персоны его величества,
измене, возмущении или бунте; и о других делах народных, по которым нет челобитчика)11. В их компетенцию входило «взыскание всех безгласных дел».
Постепенно в массовом правосознании формировались идеи законности в понимании, характерном для авторитарного государства.
А.Б. Зайченко сформулировал основные черты законности в представлении Петра I: необходимость правовой регламентации деятельности государственных органов и государственной службы, обязанность всех чиновников знать и исполнять законодательство и неограниченная и монопольная возможность монарха измен
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.