Земельный участок в двух территориальных зонах и немного о (не)выдаче градостроительного плана
Недавно мое внимание случайно привлекло дело № А32-12943/2014, а конкретно – постановление 15 ААС (данное).
Коротко о самом деле. Юридическое лицо (религиозная организация) обратилось в орган местного самоуправления (далее – ОМС) с заявлением о предоставлении земельного участка для размещения объектов религии (т.е., как я понимаю, прежняя редакция п. 1 ст. 31 ЗК – выбор земельного участка и предварительное согласование места размещения объекта).
ОМС 23.01.2013 принял решение о предварительном согласовании места размещения объектов религии. При согласовании земельного участка ОМС руководствовался документами территориального планирования (ПЗЗ еще не были приняты) – «земельный участок находился в зоне индивидуальной жилой застройки».
Однако 29.01.2013 были утверждены ПЗЗ и земельный участок оказался одновременно в двух территориальных зонах (Ж.1 и ОД.1). Но этот момент никого не смутил, и ОМС далее (23.05.2013) принял решение о предоставлении земельного участка в безвозмездное срочное пользование для размещения объектов религии на срок 11 месяцев (до 22.05.2014), а также заключил соответствующий договор с организацией.
А вот дальше началась суровая обыденность деятельности ОМС. 31.05.2013 организация обращается в ОМС с заявлением о выдаче градостроительного плана земельного участка (далее – ГПЗУ). 05.06.2013 ОМС письмом отказывает в выдаче ГПЗУ, сообщив что «подготовка ГПЗУ возможна только после внесения изменений в ПЗЗ в части отнесения земельного участка к одной территориальной зоне».
И далее никто никакие изменения не внес в ПЗЗ (хотя обещали официально), без ГПЗУ по понятным причинам организация к какой-нибудь строительной деятельности не приступила, тот самый срок (11 месяцев) истек, а в предоставлении земельного участка в безвозмездное срочное пользование на новый срок было отказано.
Интересующие меня нюансы. Само дело не столь для меня важно (никакого отношения к нему не имею), да и подход к защите был у организации странный, на мой взгляд; и, главное, земельный участок уже не состоял на кадастровом учете – снят 26.08.2014. В принципе, здравомыслящий Савин Р.Ю. (АС КК) с доводами организации по существу согласился, но отметил последнее (снят с ГКУ) как проблему пресекательного характера, а вот апелляция написала невесть что (при этом практически ничего не сказав о ГКУ). И вот исходя из этого – текст апелляции и проблемы, которые затронуты в деле, хочется обдумать следующее.
1. Земельный участок в двух территориальных зонах.
Вообще, территориальные зоны – это весьма такой интересный «фрукт». Узнать к какой именно территориальной зоне относится земельный участок не всегда просто – нет, есть, конечно, право на официальный запрос и ответ через N дней, но хотелось бы более современный вид доступа к сведениям ИСОГД. Да и не все у нас прекрасно с картами/координатами – там не так «пересекается», там определили неправильно. Знакомые рассказывали, что не редкость, когда территориальная зона оказывается совсем иная.
Но вернемся к «оказался одновременно в двух территориальных зонах».
15 ААС указывает следующее, кстати: «В силу статьи 30 ЗК РФ земельный участок может располагаться только в одной территориальной зоне.».
Не могу понять как апелляция пришла к такому «в силу статьи 30». А вы? Это первое.
Второе – а почему это должны быть проблемы лица, которому земельный участок предоставили? Тем более, что ПЗЗ утверждаются представительным органом и решение о предварительном согласовании принято администрацией до самих ПЗЗ.
А если после изменения ПЗЗ случайно земельный участок в двух территориальных зонах оказался, а никакое строительство на нем не осуществлялось/не осуществлено?
Вот и получается: или как организация в вышеуказанном деле – «завтраки» получать от ОМС, или по сомнительным (но гуманным) основаниям обжаловать ПЗЗ или просить изменить их в соответствии с «Порядком внесения изменений в Правила». А это еще и время. Тем более, что без ГПЗУ, в выдаче которого отказали, и проектную документацию по хорошему и делать не начнет проектировщик – п. 1 ч. 6 ст. 48 ГрсК.
Апелляция, кстати, мило указала в постановлении «как видно из материалов дела, организация к освоению земельного участка не приступила».
А могут, кстати, сказать: «У Вас ОД.1». А потом: «Ой, простите, у Вас ИТ».
Но «веселее» будет, если ГПЗУ все-таки выдадут, укажут там ОД.1, а потом отменят его вместе с уже выданным разрешением на строительство, т.к. «ой, знаете, а мы, оказывается, ошиблись в ГПЗУ – у Вас ИТ территориальная зона» (нечто аналогичное получилось в деле «Митино спорт сити», Определение ВС от 10 февраля 2015 г. № 305-КГ14-2820).
2. Оспаривание ПЗЗ.
ПЗЗ утверждается нормативным правовым актом. С одной стороны, можно попробовать признать их недействующими (в части нашей проблемы, гл. 24 ГПК). С другой стороны, сами ПЗЗ содержат порядок внесения изменений в ПЗЗ (п. 8 ч. 1 ст. 1 ГрсК – «порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений»). Примерно следующая процедура:
– заявление (предложение) о внесении изменений,
– заключение комиссии (внести/отклонить),
– данное заключение направляется главе,
– глава принимает решение о подготовке проекта о внесении изменений или об отклонении предложения,
– подготовка проекта внесения изменений комиссией,
– «архитектура» проверяет данный проект и если всё хорошо, то направляет его главе для проведения публичных слушаний,
– после завершения публичных слушаний комиссия представляет проект главе (с учетом результатов публичных слушаний),
– глава принимает решение о направлении проекта в представительный орган для рассмотрения и утверждения или отклоняет проект и направляет на доработку.
Это так, без подробностей.
Вот и вопрос: пока эту процедуру лицо не прошло, есть ли законные основания ПЗЗ оспаривать? Т.е. можно ведь услышать от суда: «Вы не воспользовались Вашим правом изменить данный правовой акт». Или нет? :)
3. Отказ в выдаче ГПЗУ.
Ох, этот чудо-документ.
Сначала судьи объясняли ОМС, что нельзя требовать никаких документов для подготовки и утверждения ГПЗУ (Решение ВС от 14 мая 2012 г. № АКПИ12-290, Определение ВС от 27 марта 2013 г. № 6-КГ12-11).
Потом, что это просто «выписка» - ПВАС от 2 июля 2013 г. № 1633/13.
Далее судам приходилось бороться с вольностями ОМС и указывать, что не установлены основания, позволяющие принять решение об отказе в выдаче градостроительного плана застроенного или предназначенного для строительства земельного участка/нахождение красных линий на земельном участке не исключает выдачу градостроительного плана (Постановление ФАС СКО от 30 января 2014 г. по делу № А32-11693/2013).
Были, кстати, и разъяснения, что ГПЗУ выдается независимо от «проведения работ по составлению проектов планировки и межевания территории» (Постановление ФАС СЗО от 16 февраля 2010 г. по делу № А56-8730/2009).
Ну и подытожили, указав что «Градостроительный план носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка. Кроме того, выдача градостроительного плана земельного участка не предрешает возможность получения разрешения на строительство» (Постановление АС СКО от 6 октября 2014 г. по делу № А32-40969/2013).
Вот и возникает вопрос: а зачем было отказывать организации из моего примера в выдаче ГПЗУ? Если ОМС знает, что в ПЗЗ проблема и знает какая и уже готовится ее исправить (пишет об этом), то почему не выдать ГПЗУ исходя из той территориальной зоны, которая действительно должна быть и будет? Изменение ПЗЗ – долгая процедура все-таки (при желании и на год вполне законно растянуть можно).
Да и между ОД.1 и Ж.1 не очень и большая разница-то. Когда ОМС надо – они в ГПЗУ могут и о сетке допустимого размещения забыть и еще много чего. А тут проблему создали невероятную.
А 15 ААС не просто не поправил ОМС хотя бы в том, что предоставление земельного участка религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения осуществляется в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений (п. 3 ст. 30 ЗК в прежней редакции), а не на срок менее года; а еще и указал, что действия ОМС – «стечение обстоятельств».
Отличное стечение. Не удивлюсь, если на данном месте скоро появятся «более интересные» объекты, чем сооружения религиозного и благотворительного назначения. А может и территориальная зона в действительности была одна.
Вот так градостроительные мелочи превращаются в гипертрофированные проблемы на ровном месте.
А потом еще кто-то удивляется, что пить кофе с хорошим человеком намного полезнее, чем надеяться на право и правоприменителей.